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国资改革思路清晰:国资委将打造中国版淡马锡
[2014/2/12 14:43:28]

国资委人士透露,打造“中国版淡马锡”的总体思路是在央企层面建立三类国资管理平台:产业投资企业、国资投资控股企业、国资运营企业,数量在几家至十几家之间,分别侧重产业发展、资本投资、股权运作,前两类即国资投资企业,第三类即国资运营企业。
  马年将至,国资改革将与新加坡淡马锡模式结下不解之缘,“分层”问题已取代“分类”问题成为国资改革的新焦点。“组建或改组国资投资运营企业”被国务院国资委列为落实十八届三中全会要求的重点课题之一,也被多个地方“两会”写入政府工作报告。知情人士表示,国务院国资委将建产业投资企业、国资投资控股企业、国资运营企业三类国资管理平台,今年将选取一至两家央企启动投资控股企业试点;多个地方也提出将设立1-2家国资运营企业和若干投资企业。“中国版淡马锡”版图逐渐显现。
  设立国资投资运营企业的基本思路是“少新设,多改造”,重点推进方向是基于现有资产的资本化运作,改造包括直接改组、合并重组等多种方式。央企层面,华润、国开投、保利等有望入围控股投资企业试点,国资运营企业短期内不会设立新试点,未来主要靠新建,其股权将主要来自40家整体上市的央企。
  从现在到2020年的七年间,国资委将逐渐向淡马锡模式的方向努力,一至两年内重在设置投资运营企业试点,三至四年将有序推开,逐步打破以管企业为主的监管模式所形成的体制惯性。国资委将向国资投资运营企业及二级企业逐步移交权力,核心在于把经营权交给二级企业,把对二级企业的考核权和分配权交给投资运营企业。日后国资委将只用关心收获了多少“粮食蔬菜”,不用再亲自“喂马劈柴”。
  马年结缘淡马锡
  不会邯郸学步
  十八届三中全会提出,要完善国资监管体制,组建或改组国资投资运营企业。知情人士称,这被国务院国资委列为落实十八届三中全会要求的30余项重点课题之一。
  按国资委人士的说明,投资企业以投资、融资、建设项目为主,以产业资本投资为主,着力培育产业竞争力;运营企业通过划拨现有国企股权形成,不经营实业,主要通过资本市场运作开展股权运营,调整国资布局,改善国资收益。因投资运营企业的形态与新加坡国有资产的专职打理者淡马锡企业颇为相像,业界称之为“中国版淡马锡”。
  不过中国特色的国资投资运营企业将不同于淡马锡。最显而易见的原因是两国国资体量悬殊,不能“邯郸学步”。国资委人士透露,打造“中国版淡马锡”的总体思路是在央企层面或建立三类国资管理平台:产业投资企业、国资投资控股企业、国资运营企业,数量在几家至十几家之间,分别侧重产业发展、资本投资、股权运作。前两类即国资投资企业,第三类即国资运营企业。
  知情人士表示,国资委内部对于投资运营企业的设想基本达成共识,将按照与产业的关联度设立,从第一类到第三类“产业色彩渐淡”:第一类有一个清晰主业,通常为自然垄断性、保障性产业,如中国石油;第二类涵盖多个主业,强调投资效益最大化,如涉足消费品、电力、地产、水泥、燃气、医药、金融七大板块的华润;第三类无主业,重在资本运作,如国新资产管理企业。
  “过去央企按行业划分的模式造成国资条块分割,很大程度上是压制新技术的创造与应用的,”上海天强管理咨询企业总经理祝波善指出,应按照产业链设立投资运营企业,让市场决定哪个板块的资产划到哪个投资运营企业中。“以中粮为例,原来的食品企业解决的只是生产问题,而现在中粮的产业链已经很长,上至农业生产,下至产品配送,甚至变身电商。投资运营企业旗下的资产应按此道形成。”
  少设新店多改造
  换汤也要换药
  设立央企层面的国资投资运营企业将是一场轰轰烈烈的大戏,远景目标是将除中储粮、中储棉等政策性国企以外的国有资产都放到国资管理平台上。这台戏在2014年将进行预演。此前国资委人士透露,今年将选取一至两家央企启动投资控股企业试点。
  央企对于成为国资投资运营企业兴趣十足。知情人士表示,尤其是竞争类央企,对国资投资运营企业试点跃跃欲试。
  兼任中国建材集团、中国医药集团两家央企“掌门”的宋志平认为,设立国资投资企业的路径并不复杂,包括中国建材、中国医药在内,113户央企里有一半左右是产业控股集团,现在把这些企业的定位进一步明确,转化成资本运营企业或产业投资企业就可以了,对子企业管理股权。
  设立国资投资运营企业的基本思路确实是“少新设,多改造”。据了解,国资委正在研究符合何种条件的央企才能改组为投资控股企业,在行业、管理、规模等方面设定条件,华润、国开投、保利、招商局、中化集团等有望入围试点。改造的方式有多种,可能将一家央企直接改组,可能将若干板块的业务重组为一家,也可能将三四家央企改组为一家。
  以改造为主的思路可防止机构设置叠床架屋。中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏表示,抛开现有央企集团企业新设一批国资投资运营企业的做法易造成委托代理链条的无意义扩展及国资监管成本的无谓增加,极有可能出现其与现有集团企业争地盘、与国资委撞车的混乱格局。
  同时,国资委也在琢磨避免改革“换汤不换药”。国资委人士称,一方面国资委将赋予试点企业更大的权力,可能有投资权、考核权、干部任命权,另一方面试点企业需尽快健全内控,在薪酬分配、人事选聘等方面建立市场化机制,实现能进能出、能上能下、能增能减。
  业内人士表示,作为央企中唯一的国家投资控股企业,国开投具有做试点的先天优势。该企业涉足多个领域,主营业务竞争力较强,并从财务投资角度围绕利润最大化不断开展投资业务。在三中全会后该企业已启动股权多元化的努力,为全资子企业国投信托引入战略投资者悦达集团与泰康人寿,后两者合计持股45%。
  华润也是国资投资企业试点备选中的佼佼者。华润在零售、啤酒、地产、燃气、医药等竞争性领域已建立行业领先地位,在香港拥有5家上市企业,在内地间接控股6家上市企业,2012年度业绩在央企中综合排名第六。
  不过与真正的国资投资企业相比,国开投等央企仍有一定距离。业内人士指出,这种距离未必是企业自身造成,需要体制安排更加“给力”,使企业能够理顺投资退出机制、更加注重投资效益、产业形态更有特点。
  对于国资运营企业,知情人士表示,目前央企中有一家国资运营企业即国新,但是规模较小,距理想中的国资运营企业还有差距。未来的国资运营企业主要靠新建,短期内不会设立试点。
  对于国资运营企业手中的资本,国资委人士表示,目前有中国铁建、中国中铁等40家央企基本做到主营业务整体上市,撤销集团企业即剩上市企业。未来可能采取去除母企业壳的方法,把国有股权拆开,一部分置于国资运营企业在资本市场运作,“这才叫管资本”。
  心急难喝热汤
  “管资本”分步走
  对于中国版淡马锡何时能完全建成,接近国资委人士表示:“三中全会给出的时间表截止期限是到2020年,在未来七年的有效期中,国资委会逐渐向淡马锡的方向去做。1-2年内是设置试点的阶段,3-4年内试点能推开的话,进程已经算是很快。”
  “管资本”是三中全会为下一阶段国资改革设立的“最高境界”。业内人士表示,为达到这一目标,国资改革的第一步是分类,第二步是根据分类结果建立相应的国资投资运营企业,国资委通过这些企业管理竞争类行业的国有资产。对前者业已达成基本共识,对后者具体的机制设计仍不明朗。
  “毕竟多年来国资管理体制都强调两个层次,一头是国资委,一头是占有公共资产的实体企业。改革方案长时间拿不出来是因为‘分层’问题还在思想解放中,以管企业为主的监管模式所形成的体制惯性不是一朝一夕可以打破的,现在‘分层’取代‘分类’成为国资改革的新焦点,”知情人士透露。
  改革不仅是思想调整的过程,更是利益调整的过程。国资委内部人士表示,对于国资投资企业的试点,国资委作为出资人,会依照三中全会的要求,可能把投资权、考核权等一部分权力授予试点央企,让试点央企真正能以市场化的手段管理企业。
  上述知情人士表示,因牵扯各方权力的重新分配,权力下放的程度与进度都需要磨合。未来一段时间将是过渡期,国资投资运营企业与其子企业不会完全脱钩,国资委对国资投资运营企业及二级企业会慢慢移交权力。最核心的是把经营权交给二级企业,把对二级企业的考核权和分配权交给投资运营企业,重在考核资本收益,并制定相应奖惩措施。
  改革不易,仍要坚持。业内人士指出,现有的央企集团采取母子企业的管控模式,要管企业;国资投资运营企业则不管企业、只管资本运作,可减少对实体企业的经营干预,实现国企微观经营市场化,经营权与所有权分离。也就是说,国资委以后只用关心收获了多少“粮食蔬菜”,而不用亲自“喂马劈柴”。
  让政企、政资真正分开并不是国资投资运营企业唯一的作用。祝波善指出,现在的央企集团企业扩大地盘容易,却客观上缺乏有效的退出机制。投资运营企业的运作方式有顺畅的进退机制,可根据需要迅速退出某一领域。另外,目前对央企母企业的效益考核机制需要控股下属企业才能实现“财务并表(将子企业收入计入母企业收入)”,导致央企母企业对下属企业最容易的管控方式是尽量加强国有控股,做大规模,排斥股权多元化。而国资投资运营企业是产权的经营主体,可参股可控股,“并表”并不重要,消弭了国资与民资在同一体制内的对立,有利于发展混合所有制,实现不同经济成分的相融共生。

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